Presupuesto base de licitación: falta de desglose e incorrecta estimación

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Presupuesto base de licitación | Jaime Pintos Santiago

Presupuesto base de licitación: falta de desglose e incorrecta estimación

El presupuesto base de licitación fijado no es adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato, por la falta de desglose del mismo y, por ende, por su incorrecta estimación de su importe, este es el caso del motivo analizado en esta resolución.

Más entradas sobre el desglose del presupuesto base de licitación las puedes encontrar en los siguientes enlaces: 

  1. A vueltas con el desglose del presupuesto base de licitación. Costes directos e indirectos y otros eventuales gastos.
  2. Desglose del Presupuesto Base de Licitación (PBL)
  3. Precio general de mercado y desglose de costes
  4. Presupuesto base de licitación: límite máximo de gasto

Conceptualización

En esta nueva entrada analizamos el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, dictado en su Resolución nº 231/2018, de 30 de julio, en el que se interpreta el contenido del artículo 100 –y otros relacionados– de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP).

En esta resolución el Tribunal resuelve sobre la impugnación del recurrente a los pliegos del contrato por la supuesta vulneración del artículo 100.2 (entre otros más), como consecuencia de no incluir un desglose del presupuesto base de licitación, siendo este –a juicio del impugnador– insuficiente para cubrir los costes laborales de la prestación. 

A la vista de este nuevo caso, parece que ya es recurrente la queja de los contratistas acerca de la inadecuada –según su opinión– estimación del valor del «presupuesto base de licitación» (PBL) que lleva a la determinación del límite máximo de gasto que se puede comprometer, que es inferior al coste efectivo de producción de las prestaciones.

Supuesto de hecho

En este caso, el TARC de la Junta de Andalucía atendió la reclamación del recurrente acordando la anulación de los pliegos para que se procediera por el órgano de contratación a dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 100.2 de la LCSP.

Objeto del contrato Límite de gasto anual (IVA excluido) Plazo de ejecución Modo de determinación del precio
Limpieza de edificios públicos dependientes de la Delegación Territorial de Educación en Huelva No consta (*) No consta (*) Tanto alzado (*)

(*) La información que proporciona al Tribunal en su resolución solo hace mención expresa a que el importe del valor estimado del contrato es de 4.213.692,00 € y que está dividido en lotes, pero en cuanto al periodo de ejecución del contrato. Sin embargo, hemos supuesto –por las manifestaciones de las alegaciones del recurrente y del órgano recurrido– que el modo de la determinación del precio es a tanto alzado, aunque tampoco se pueda descartar que lo sea por precios unitarios. 

Los aspectos recurridos del PCAP vuelven a ser muy simples. Para ello, el recurrente alega que al no realizarse en los pliegos un desglose de los costes directos o indirectos tenidos en cuenta para calcular el presupuesto base de licitación, además de incumplir el artículo 100.2 de la LCSP,

«se le causa un grave perjuicio, pues no se puede saber qué partida se ha destinado a la mano de obra y cuál es la correspondiente a los costes de gestión de la empresa y como consecuencia de ello, se desconoce si el importe de licitación previsto para cubrir el precio de la mano de obra se ajusta al convenio colectivo de aplicación y si el porcentaje o cuantía prevista para las partidas de beneficio industrial y gastos generales y de estructura son suficientes o no, lo que le imposibilita formular una oferta económica con garantías». Negrita añadida.

Por otra parte, el Tribunal hace una síntesis de las razones de oposición al recurso por parte del órgano de contratación de las que se desprende, sin ser demasiado perspicaz, que este no demuestra ser precisamente avezado en materia de costes y que desconoce cómo llevar a la práctica lo obligado por el artículo 100.2 de la LCSP.

Doctrina del Tribunal

Elementos que expone el TARC de la Junta de Andalucía para fundamentar su resolución en el Fundamento de Derecho SEXTO:

La obligación de desglosar los costes en el Presupuesto Base de Licitación, así como la desagregación de los costes salariales, es inexcusable.

Para ello, reproduce íntegramente el artículo 100.2 de la LCSP. Añade, que el artículo 101.2 de la citada LCSP, al referirse al valor estimado, establece que deberán tenerse en cuenta tanto los costes salariales derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes como los otros costes que se deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial. Y, asimismo, finaliza recordando la referencia de los costes laborales a los valores salariales establecidos por los convenios colectivos sectoriales de aplicación – ¿Significa que son el suelo? No lo dice expresamente, pero podría haberlo hecho–.

La obligación anterior debe ser satisfecha para cada lote en que se divida el contrato.

El Tribunal considera una obviedad que dichas exigencias, en el supuesto de que el contrato prevea su división en lotes, «habrán de cumplirse para cada uno de los lotes en que aquel se divida». 

Sin embargo, en el supuesto que examina, en relación con el presupuesto base de licitación, este aparece en el PCAP con un importe global que es la agregación del importe de cada uno de los centros individuales que comprenden los lotes en los que se divide el contrato, a pesar de que tales exigencias –las del punto 1º anterior– estén prevista en la cláusula 3 del PCAP, ya que en este se reproduce el precepto del artículo 100.2 de la LCSP. Asimismo, el Tribunal señala que tales omisiones «quedan acreditadas en base a lo manifestado por el órgano de contratación en su informe».

Defectuosa configuración del presupuesto base de licitación y sus consecuencias.

Existencia un desajuste a la hora de estimar el valor del presupuesto base de licitación debido a que este no ha sido calculado con base en el coste de producción –nos preguntamos si, a juicio del Tribunal, el valor del presupuesto base de licitación se obtiene mediante un proceso deductivo, es decir de lo general a lo particular, basado en que el coste de producción de las empresas conduce a los costes de la prestación del contrato y este poder estimar el valor del PBL– como así es lo que pensamos que lo cree el recurrente. 

Si no se han tenido en cuenta previamente los costes directos e indirectos de producción de las unidades de ejecución material del servicio, los costes generales de la estructura y el beneficio industrial de las empresas del sector, debiendo, asimismo, también considerar los costes salariales de la mano de obra que se manejan en el sector con referencia de los convenios laborales de aplicación, no es posible estimar adecuadamente el PBL y para cada uno de los lotes en que se divide el contrato, conforme a lo anteriormente expuesto, incumpliendo lo establecido en la LCSP y en el PCAP del contrato. 

Dicho incumplimiento de lo establecido en la LCSP y en el PCAP del contrato, en su cláusula 3, provoca, a juicio del Tribunal, que se contravenga «el principio de transparencia con grave perjuicio para las entidades licitadoras tanto en el momento de preparar y presentar sus ofertas, al no disponer de información necesaria para su adecuada formulación, como durante la ejecución del contrato, pues puede dar lugar a una inadecuada prestación del servicio que derive en la resolución del contrato».

Concluye el TARC de la Junta de Andalucía estimando este motivo de recurso, lo que supone que en los nuevos pliegos que se aprueben se refleje en el presupuesto base de licitación (PBL) el desglose de los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos, así «como los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional», y que, según el Tribunal, deben ser tenidos en cuenta, con arreglo a las normativas laborales vigentes, «para determinar los costes resultantes de la ejecución material de los servicios (entiéndase costes directos de la mano de obra y de los materiales y costes indirectos de producción –esto es una apostilla nuestra–), los gastos generales de estructura y el beneficio industrial».

Finalmente, el Tribunal es de la opinión de que el cálculo del valor del PBL debe ser determinado con base en el coste de producción pues, afirma, «que solo de esta manera se podrá apreciar si el PBL realmente cubre los costes salariales como el resto de gastos en los términos que demanda la recurrente», lo que nos hace pensar que es adecuado realizar ese procedimiento deductivo del que hablábamos para la estimación del PBL.

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Dr. Jaime Pintos Santiago

Abogado-Consultor Experto en Contratación Pública

D. Juan Carlos Gómez Guzmán

Consultor Experto en Costes de los Contratos Públicos

Anagrama de Jaime Pintos Santiago

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